pangandaranku

Sahwat politik Daerah Otonomi Baru
Jimat baru bernama pemekaran daerah? Pertanyaan retorik tersebut jelas bukan mengada-ada. Sejak era desentralisasi dan otonomi daerah, banyak rakyat dan elite politik yang sepertinya meyakini benar bahwa ‘pemekaran daerah’ merupakan jalan pintas tercepat untuk mewujudkan kesejahteraan rakyat. Maka, lazimnya sebuah ‘jimat’, tumbal pun seolah merupakan sebuah keniscayaan yang tak perlu disesali. D Disadari atau tidak, dalam realitasnya pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah yang diharapkan dapat meningkatkan kualitas pelayanan publik dan kesejahteraan rakyat justru banyak diwarnai konflik dan kekerasan akibat pemekaran daerah.

Sesungguhnya sejak 2009 pemerintah telah menetapkan moratorium pemekaran daerah. Pemerintah juga telah membuat buku desartada (desain besar penataan daerah) 2010-2025. Namun, kenyataannya pemerintah sepertinya tak kuasa menahan kuatnya syahwat politik daerah dan pusat. Lima daerah otonomi baru pun lahir (25/10/2012). Kenyataan itu tentunya telah menafikan evaluasi Kementerian Dalam Negeri (Kemendagri) sendiri, Kementerian Keuangan (Kemenkeu), dan beberapa lembaga nonpemerintah yang menyatakan masalah pemekaran daerah cenderung berdampak negatif, khususnya, karena telah menciptakan perluasan struktur organisasi pemerintah yang membebani pembiayaan negara dan kapasitas fiskal. 

Kalaupun ada beberapa daerah otonom baru yang relatif berhasil, jumlahnya bisa dihitung dengan jari. Sebagian besarnya justru bermasalah.

Bukan Jimat 

Secara teoretis proses pemekaran daerah cukup berat karena harus memenuhi beberapa syarat penting. Persyaratan itu mulai administratif berupa persetujuan masyarakat lokal, DPRD kabupaten/kota, kepala daerah, dan persetujuan pemerintah pusat; syarat teknis berupa kemampuan keuangan daerah, jumlah penduduk, potensi ekonomi daerah, sistem sosial politik, sosial ekonomi, sosial budaya, pertahanan dan keamanannya; sampai syarat fisik wilayah berupa keharusan untuk memiliki sekurang-kurangnya lima kabupaten/kota untuk membentuk provinsi, lima kecamatan untuk kabupaten, dan empat kecamatan untuk kota. Namun, dalam realitasnya tidak jarang syarat objektif tersebut tenggelam di bawah derasnya arus kepentingan dan lobi-lobi politik.

Tingginya syahwat politik yang didorong tekad untuk bagi-bagi kekuasaan di tingkat lokal acap kali membutakan para elite politik lokal akan kondisi, realitas, kapabilitas, dan kapasitas objektif daerah yang perlu dimekarkan. Selain karena adanya jaminan dana transfer dari pusat ke daerah, syahwat politik tersebut juga tumbuh subur karena secara yuridis instrumen peraturan perundang-undangan tentang pemekaran daerah terlalu longgar. Peraturan perundang-undangan yang ada bukannya mendorong terjadinya penggabungan daerah, melainkan cenderung memunculkan maraknya pemekaran daerah.

Apa pun latar belakang dan rationale lahirnya daerah pemekaran, yang jelas pemekaran daerah bukanlah jimat yang serta-merta dapat mewujudkan kesejahteraan yang diharapkan rakyat. Sukses tidaknya daerah otonom baru (DOB) sangat bergantung pada kerja keras dari semua stakeholder dan kuatnya political commitment dari elite politik lokal dan birokrasi. Meskipun DOB memperoleh dana alokasi umum (DAU) dan dana alokasi khusus (DAK), dalam kenyataannya daerahdaerah tersebut tak mudah untuk dikembangkan secara cepat. Ada banyak tantangan dan persoalan berat yang umumnya dihadapi DOB, mulai kualitas SDM aparat pemerintah daerah (pemda) dan legislatif yang rendah, sarana dan prasarana pemerintahan yang minim, kapasitas manajemen pemerintahan yang tidak memadai, tingkat pendidikan penduduknya yang rendah, sampai persoalan batas wilayah atau konflik perbatasan dan lokasi ibu kota.

Fakta memperlihatkan banyak DOB yang cenderung terbelakang dan gagal memenuhi syarat esensial tujuan didirikannya pemerintahan daerah baru. Kondisi itu makin menambah daftar panjang jumlah daerah tertinggal. Dengan kata lain, pelayanan publik tetap buruk, kesejahteraan masyarakat tidak meningkat, dan demokrasi lokal tidak membaik.

Benarlah bahwa esensi pemekaran daerah ialah memperpendek rentang kendali (span of control) antara pengambil kebijakan dan masyarakat dan juga untuk menciptakan pemerataan pembangunan. Namun, konsentrasi kegiatan dan pertumbuhan pembangunan yang selama ini berada di ibu kota pemda perlu dicarikan solusinya agar tak mengulang pengalaman daerah induk. Esensi pewujudan kesejahteraan rakyat sejatinya terletak pada kemampuan pemerintah dalam membangun system manajemen pemerintahan dan birokrasi yang melayani rakyat secara merata dan berkeadilan. Bukan sekadar persoalan pemekaran daerah. Apalagi yang dasar utamanya sekadar bagi-bagi kekuasaan melalui pemekaran daerah sebagaimana yang cenderung disaksikan publik secara kasatmata selama ini. 

Bahwa gagasan pemekaran daerah bukanlah barang haram jelas tak bisa dibantah. Karena faktor-faktor objektif tertentu, sejumlah daerah memang layak untuk dimekarkan. Namun, persoalan krusial yang dihadapi saat ini ialah perlunya pembenahan proses dan mekanisme pemekaran yang jelas dan dapat dipertanggungjawabkan agar munculnya DOB tak justru memunculkan persoalan baru yang lebih kompleks. 

Pentingnya Moratorium

Sejauh ini evaluasi yang dilakukan beberapa lembaga, baik pemerintah maupun nonpemerintah, menunjukkan pemekaran cenderung berdampak negatif ketimbang positif. Beberapa di antaranya karena, pertama, aspek politik pemekaran daerah terlalu mengedepan ketimbang aspek objektifnya. Kedua, pemekaran daerah menciptakan perluasan struktur yang mengakibatkan beban berat pembiayaan. Ketiga, rendahnya kapasitas fiskal daerah sehingga menyebabkan pemerintah daerah berupaya meningkatkan pendapatan daerahnya dengan berbagai cara yang justru merugikan masyarakat dan berakibat terhadap munculnya kesenjangan. Keempat, pertambahan jumlah pemerintah daerah secara simultan meningkatkan jumlah belanja daerah dalam APBN sehingga membebani negara.

Studi empirik juga menunjukkan pemekaran tidak berkorelasi positif terhadap kemajuan ekonomi dan tidak mampu mendorong pembangunan daerah otonom baru. Permasalahan-permasalahan yang dihadapi daerah tersebut menunjukkan dengan jelas bahwa meningkatkan kualitas pelayanan kepada masyarakat dan menyejahterakan tak selalu harus dijawab dengan pemekaran daerah. Apalagi di era teknologi informasi dewasa ini dengan kendala geografis menjadi semakin kabur. Yang menjadi persoalan pokok ialah lemahnya law enforcement, political will, political commitment elite politik dan penyelenggara negara untuk bekerja keras demi kepentingan rakyat dan bukan kepentingan politik pribadi dan kelompok kecilnya saja.

Dengan melihat banyaknya kegagalan DOB, penting bagi pemerintah untuk menyetop sementara aktivitas pemekaran melalui payung hukum yang mengikat dan dipatuhi semua pihak. Hal itu perlu dilakukan sambil menunggu pengesahan revisi UU 32/2004 yang sedang dibahas DPR dan pemerintah.

Meskipun pemekaran bukan barang haram, pengendalian dan pengawasannya diperlukan agar kerangka kebijakan untuk menetapkan langkah-langkah alternatif penyediaan pelayanan terhadap daerah-daerah yang kurang beruntung bisa dirumuskan. Untuk itu, penataan daerah seyogianya menjadi domain pemerintah pusat dalam arti menjadikan pemerintah sebagai satu-satunya pintu masuk bagi usulan pemekaran daerah.

Dalam melakukan pembinaan, penting bagi pemerintah pusat untuk mengarahkan penggunaan insentif fiskal untuk mendorong restrukturisasi administrasi. Transfer dana alokasi umum dan dana alokasi khusus ke daerah-daerah juga perlu diarahkan untuk dapat memengaruhi restrukturisasi administrasi. Bagi daerah, salah satu persoalannya ialah pentingnya menjadikan hasil sumber daya alam (SDA) lokal sebagai pendorong atau pemberi insentif bagi terwujudnya efisiensi di tingkat daerah yang dapat mempromosikan kerja sama antardaerah atau peng abungan daerah dari ada ‘pemekaran pemerintahan’.

Pentinglah bagi pemerintah pusat (Kemendagri) untuk menginformasikan kepada semua daerah bahwa dampak pemekaran akan membuat daerah induk (lama) mendapatkan alokasi DAU dan DAK yang rendah. Demikian juga dengan beberapa persoalan lainnya, seperti keharusan untuk menyerahkan sebagian SDM birokrasinya, SDA, dan sumber daya ekonomi (SDE) ke DOB. Tidak sedikit daerah induk yang kurang menyadari hal tersebut dan akhirnya menimbulkan konflik dan guncangan politik yang panjang dengan DOB.

Dengan demikian, semua stakeholder lokal (termasuk daerah induk) dan nasional perlu mempertimbangkan secara sadar sebelum memberikan dukungannya atas pemekaran daerah.

Persoalan kesejahteraan rakyat bukan semata-mata soal kedekatan fisik masyarakat dengan pemerintah daerahnya, melainkan lebih merupakan masalah manajemen birokrasi dan organisasi kerja pemerintah daerah dalam memberikan pelayanan publik.Tidak sedikit masyarakat yang tinggal di kota sekalipun yang tidak memperoleh pelayanan memadai. Oleh karena itu, keliru bila dikatakan bahwa pemekaran daerah ialah jimat yang jitu dalam mempercepat kesejahteraan rakyat.